另一方面，政府间财政能力与支出需求的差异，使得一些地方在同样的财权配置下无法达到其他地方所提供公共服务的水平，地方政府本身无法羁控的因素导致对特定人群、地域按照财政能力(财权)征税并不能保证相对均等的公共服务供给。

总之，央地事权纠纷解决机制是央地事权划分刚性制度下必要的弹性空间和缓冲地带，不仅在维护规范权威与尊严的前提下最大限度地实现对改革的动态兼容，而且也维系着中央与地方积极性之间的微妙平衡。[66]参见郑毅：《法制背景下的对口援疆——以府际关系为视角》，《甘肃政法学院学报》2010年第5期。

[115]参见温铁军、计晗、张俊娜：《中央风险与地方竞争》，《国家行政学院学报》2015年第4期。[69]第三，构建事权-财力-支出责任三位一体的关系模式，即以事权的划分为核心，辅以相应的财力匹配，并以支出责任作为政府行为监督与评价的制度基础。另一方面，以诉讼方式解决央地事权纠纷的灵感主要源于美、英、德、俄、法等典型国家的成功实践，但应注意到这些国家诸如宪法规定性、争议解决机构专门化等条件在我国尚不具备，[74]直接移植蕴含排异风险。中央调研小组亦数次赴佛山调研，把经验带回北京。当然该问题已引起国家的重视并在有关法律规范中规定了的解决措施，如2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第9条第3款就明确规定：上级人民政府出台的税收减免政策造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。

另一方面，除了相关原则条款所置身的具体央地关系类型的语境差异不谈，不同时期央地关系原则体系的结构特征亦不相同：《共同纲领》和现行宪法在积极性之外均尚有另一个描述地方角色的关键词与积极性一起构成共同对应中央统一领导，形成三元结构。该词在宪法中第一次也是迄今唯一一次亮相就直接指向央地关系的主题，其规范背景更值深究。当然，涉及中央立法的保留事项，必须说明理由，并报全国人大常委会审批。

多数是，立法事项上没有上位法，但是，一俟着手立法，便会在某些具体内容上碰到上位法。注释: [1] 封丽霞认为，《立法法》主要是按照立法事项的重要程度而非影响程度，作为划分中央与地方立法权限的标准。但是，在立法上，地方性事务一直晦而不彰。即便是最宽松的尺度间接抵触说，给予地方的立法自由度也是极其有限的。

这些都极大地影响了地方与中央的博弈，也消减了地方立法的实际成效，增加了地方立法释放出治理成效的难度。一般除去必须由中央立法规定的事项（比如，涉及人身自由的处罚与强制）之外，上述两类地方性法规应当具有充分的创制空间。

[45] 参见，杨寅：论中央与地方立法权的分配与协调——以上海口岸综合管理地方立法为例，载于《法学》2009年第2期。[36] 还有以西学关于地方分权之合理性以论之，不同地方的人民有着不同的偏好，对公共产品的需求存在差异，不可能由一个全能的中央政府提供。对于秩序行政或者侵害行政，也可以考虑针对环保、食品等领域的监管适时地采纳类似的原则。总体上看，地方立法长期以来还是池鱼笼鸟，地方依法治理的能力没有大幅增长。

七、结论 我国单一制特征，正如周黎安观察和提炼的，中央政府具有剩余控制权和无上的权威，立法权高度集中于全国人大，地方政府不享有地方自治的权力，中央对地方政府决策的否决权和干预权是不受任何制度约束的。大多强调我国各地的情况千差万别，在某些领域，中央很难找到一个适当的比照参数来制定适合全国各地发展水平的统一法律。三、地方立法窒碍难行 其实，近些年来，地方立法权也呈现不断扩大的发展趋势，立法权力过于集中中央的格局逐渐得到改变。参见，武增：2015年《立法法》修改背景和主要内容解读，载于《中国法律评论》2015年第3期。

[16] 《行政强制法》（2011年）第10条第3款。[38] 但是，为了通融，与上一级人大常委会和政府的沟通就变成了攻关。

比如，对于无人自动驾驶，法律、行政法规没有规定，地方可以先行立法，但是，有关规定必须与《道路交通安全法》、《刑法》、《侵权责任法》等不抵触。[62] 参见，周黎安：行政发包制，载于《社会》2014年第6期。

在单一制和中央集权下，更加重视法制的统一，力图实现全国上下整齐划一，中央立法无处不有、无处不在。第二，根据法规范效力等级，采取阶梯式递减的方式，不断限缩处罚、许可、强制措施的设定权，仅留给地方性法规极其有限的处罚和行政强制措施种类的设定权。面对上述地方立法面临的困境，学者提出的一种观点是，进一步描述并胪列出一项项地方性事务，对中央与地方的立法权限做形式上的原则划分，甚至不惜提出地方专属立法权概念。有学者从缩短与民众距离、积极准确回应地方诉求、信息优势、工作负担合理分配等多个维度论证承认地方性事务的必要，并提出事务涉及的利益、地域范围、事务性质等三个判断标准。[22] 《立法法》（2015年修订）第72条、第73条对上述论争做了一个了结。一方面，中央立法也可以通过如下审慎而明确的授权，为地方治理拓展出充分的法律空间，从而实现总体上的统一、细节上的多元。

对于设区的市，倒是列举了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项为地方性事务，但是，必须报送省、自治区的人民代表大会常务委员会进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，才能批准生效。（3）非纯粹地方性事务立法，常常是地方上关注的事项，比如，对滩涂湿地水源的综合性保护，有着诸多上位法的依据与束缚，也必须执行上位法，但毕竟还是可以就其中地方特有的或者突出的问题做创制性立法，比单纯的执行性立法具有更大的创制空间。

第三，允许地方性法规设立冻结存款、汇款。[55] 《行政处罚法》（1996年）第11条第2款规定，法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。

[62] 我们是在这样的基本格局下讨论地方立法的拓展与划定，并形成以下基本看法。[9] 《立法法》（2015年）第73条第1款（二）规定，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，第72条第2款规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。

第二，规定和罗列地方性事务是为了因地制宜。它们都对中央与地方的立法权限做出了基本划分，《立法法》（2015年）是一般性、总体性的划分规范，行政三法是关于具体执法手段的设定规范。这也让地方立法机关与省级人大常委会、全国人大常委会之间的博弈成本无形之中加大，甚或足以让其放弃立法创制突破的尝试。但是，中央立法要想做到全面妥善回应各个地方的不同需求，几近神话。

[6]《立法法》（2015年）第82条第5、6款规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。先行立法是因为国家尚未制定法律或者行政法规的，因此，不存在上位法。

第一，第8条的法律保留和第9条的绝对保留只是明确了中央立法事权不得转授的核心事项，具有独占性、排他性。这是因为，在单一制和中央集权下，地方事权一般是立法授予的，仅限于法律上明确列举的事项。

但是，针对当前各地滥设信用惩戒、黑名单等现象，《行政处罚法》应当规定一个基本要求，包括符合比例、动态适时调整等。[48] 参见，姚明伟：结合地方立法实际对不抵触问题的思考，载于《人大研究》2007年第2期。

[27] 参见，周尚君、郭晓雨：制度竞争视角下的地方立法权扩容，载于《法学》2015年第11期。[52] 第三，为了落实中央立法的目标，对于上位法做出禁止性规定，却未设定法律责任的，地方性法规认为有必要，可以规定相应的法律责任。第一，当下，正是立法上浓厚的集权主义，以及对地方立法的授权不足，造成了地方立法和有效治理窒碍难行。这与中央与地方共同事权居多是相吻合的。

因此，影响地方治理能力，不是因为法治的进程挤压了非正式的运作方式，而是没有在立法上划清中央与地方的事权，没有为地方治理留下足够的法律空间与手段。对于刚行使立法权的设区的市来说，从赋予立法权的目的看，应注重体现地方特色，着力解决当地面临的实际问题，主要是那些不能通过全国、全省统一立法解决的问题，如对于具有本地特殊性的自然环境保护、特色文化传承保护等。

[33] 《立法法》（2015年）在程序上对地方立法还采取了批准、备案与说明义务等措施，[34] 在严格的不抵触尺度下，地方性法规要想进一步增设制度、增加实施手段，几乎未敢翻身已碰头。另一种解释是，法制本来就不可能完全统一，扩大地方立法权，不仅可以增加法规的可执行性，也不会威胁中央权威、导致地方割据。

[61] 参见，彦法日晶：既要统一立法也要地方立法，载于《中国法学》1994年第2期。对于立法权能应当怎样构建，一些学者也在不抵触、法律优占之下做过近似讨论，[48] 但是，总体来说，有关研究却太仓一粟。